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Eine verpasste Chance für die informelle Mitwirkung

Der gut gemeinte Entwurf für das neue Partizipationsgesetz braucht einige Nachbesserungen für einen echten Ausbau der Partizipation im Kanton.
Die GRÜNEN Basel-Stadt begrüssen in ihrer Stellungnahme zum Entwurf des Partizipationsgesetzes zwar grundsätzlich den Versuch, die Rollen und Aufgaben bei informellen Mitwirkungsprozessen zu klären. Das Gesetz verpasst es jedoch, im Sinne einer integralen Quartier- und Stadtentwicklung die Zuständigkeiten für qualitativ hochwertige und zielführende Partizipationsverfahren klar zu definieren. Informelle Mitwirkung kann von den betroffenen Planungsbehörden nicht einfach so nebenher gemacht werden. Es braucht dafür eine kompetente Fachstelle und in den Quartieren bürger*innennahe Anlaufstellen für die Bewohner*innen.
Frühzeitige Information gewährleisten
Informelle Mitwirkung soll komplementär und frühzeitig zu den formellen Entscheidungsprozessen funktionieren. Der Einbezug von lokalem Wissen und von Personengruppen, die aus formellen Entscheidungsprozessen ausgeschlossenen sind (zum Beispiel Kinder, Jugendliche, Einwohner*innen ohne Stimmrecht), soll Projekte verbessern. Eine Anhörung alleine ist dabei nicht ausreichend. Weiterführende Mitwirkungsdimensionen sollten differenziert in das Gesetz aufgenommen werden. Frühzeitige und verständliche Information ist dabei die Basis gelingender Mitwirkungsverfahren.
Mitwirkungsformen diversifizieren und Chance der Digitalisierung nutzen
Um mehr Personen anzusprechen, müssen die Mitwirkungsmethoden diversifiziert werden. Nur so kommen breiter abgestützte Ergebnisse aus Mitwirkungen heraus. Heute zeigt sich immer wieder, dass viele Informationen nicht bei der Bevölkerung ankommen. Deswegen muss auch die e-Partizipation zwingend mit den nötigen Ressourcen ausgebaut werden, damit die informelle Mitwirkung auch niederschwellig und qualitativ hochstehend ist.

Stellungnahme der GRÜNEN Basel-Stadt zur Vernehmlassung über das Partizipationsgesetz

Sind Sie mit der Stossrichtung des Gesetzesentwurfs einverstanden (vgl. Kapitel 7, Ratschlagsentwurf)?

Grundsätzlich ist es zu begrüssen, dass ein Gesetz die Rollen und Aufgaben bei informellen Mitwirkungsprozessen zu klären versucht. Das Gesetz verpasst es jedoch einerseits, eine klare Abgrenzung zur formellen Mitwirkung (direktdemokratische Instrumente, Vernehmlassungen, Einsprachen, Entscheidungskompetenzen der Verwaltungsstellen etc.) herzustellen: Informelle Mitwirkung soll komplementär zu den formellen Entscheidungsprozessen funktionieren mit dem Ziel, das Ergebnis durch den Einbezug von lokalem Wissen und von solchen Gruppierungen, die aus formellen Entscheidungsprozessen ausgeschlossenen sind (Kinder, Jugendliche, Einwohner*innen ohne Stimmrecht), zu verbessern.
Anderseits darf sich das vorliegende Partizipationsgesetz nicht auf rein bauliche Planungsprozesse beschränken; vielmehr soll Mitwirkung in allen Lebensbereichen, bei welchen die Quartierbevölkerung besonders betroffen ist, möglich sein (z.B. Wohnraumentwicklung, Bildung/Schulen, Kultur, lokales Gewerbe, Soziales/offene Kinder- und Jugendarbeit etc.).
Schliesslich ist festzuhalten, dass die Gesetzgebung per se nicht direkt die Mitwirkungskultur beeinflussen kann. Diese ist abhängig von der Umsetzung, der Offenheit aller Beteiligten, der Qualität der Mitwirkungsverfahren und der dafür zur Verfügung stehenden Ressourcen.

Sind aus Ihrer Sicht alle wichtigen Aspekte im Gesetzesentwurf enthalten (vgl. Kapitel 7, Ratschlagsentwurf)?

Das Gesetz formuliert eine sehr reduzierte Konzeption von informeller Mitwirkung. Die alleinigen Aspekte “Anhörung” und “weiterführende Mitwirkung” werden dem nicht gerecht. In Theorie, Forschung und Praxis existieren bereits umfassende Grundlagen dazu. Als Basis der informellen Mitwirkung dient die Information, die im Gesetz verankert sein und den Anspruch zur Erreichung aller Bevölkerungsgruppen haben sollte. Weitere Partizipationsdimensionen (Konsultation/Mitsprache, Mitwirkung, Mitentscheidung etc.) sollten differenziert in das Gesetz aufgenommen werden.
Zudem ist auch zu berücksichtigen, dass die Quartierbevölkerung nicht allein von staatlicher Planung, sondern auch von Planungen von Privaten betroffen sein kann. Auch hier ist eine Mitwirkung erwünscht.

Sollen Möglichkeiten für einen digitalen Austausch (e-Partizipation) bei Partizipationsverfahren zukünftig genutzt werden?

E-Partizipation muss zwingend ausgebaut werden. Dafür braucht es die nötigen Ressourcen, damit die informelle Mitwirkung auch digital niederschwellig ist und eine hohe Qualität aufweist. Dabei geht es nicht nur um die Digitalisierung per se, sondern auch um die Diversifizierung der Mitwirkungsmethoden. Alle Möglichkeiten müssen parallel ausgeschöpft werden. Sind in der Prozessarchitektur von Mitwirkungsverfahren nur physische Veranstaltungen (vor Ort) geplant, hat das einen grossen ausschliessenden Charakter.
E-Partizipation hat im Vergleich zu Mitwirkungsveranstaltungen dementsprechend auch das Potential, breit abgestützte Ergebnisse mit höherer Repräsentativität zu erreichen. Dazu ist es aber auch erforderlich, dass wenig geübte Bevölkerungsgruppen erreicht und geschult werden müssen.

Gesetzesentwurf (Änderungsanträge fett)

§ 1 Gegenstand und Inhalt

¹Dieses Gesetz bezweckt, dass die mit Planungsaufgaben wie auch mit anderen für die Bevölkerung relevanten Projekten betrauten Behörden die Quartierbevölkerung so früh wie möglich über Ziele und Ablauf der Planungen unterrichten und dafür sorgen, dass sich die Quartierbevölkerung in geeigneter Weise einbringen kann. Zudem wirken sie bei Kenntnis von grösseren privaten und für die Bevölkerung wichtigen Projekten auf ein Partizipationsverfahren hin.
²Dieses Gesetz regelt, soweit nicht spezialgesetzliche Regelungen bestehen, die Voraussetzungen und die Durchführung von Partizipationsverfahren der Quartierbevölkerung durch den Kanton Basel-Stadt sowie die Rollen und Aufgaben der involvierten Behördenstellen bei Quartier- und Stadtentwicklungsfragen und der betroffenen Quartierorganisationen und bürger*innennahen Anlaufstellen.
³Die Partizipation der Quartierbevölkerung dient dazu, die staatliche Meinungs- und Willensbildung zu unterstützen, für die Behörden Meinungen und Anregungen aus der Quartierbevölkerung zu erfahren, deren Machbarkeit zu prüfen sowie die Identifikation mit dem Lebensraum zu fördern.
⁴Unter Partizipation wird die informelle Mitwirkung der Quartierbevölkerung verstanden.

Begründung

1. Sollte verbindlicher ausgedrückt sein. «So früh wie möglich» ist wichtig, so dass die Projektideen noch flexibel sind und neue Ideen eingebracht werden können. Also noch in der Vorprojektphase 1.
Es ist vorgesehen, dass nur die mit Planungsaufträgen betrauten Behörden die Quartierbevölkerung einbeziehen müssen. Das ist sehr eng – viele wichtige Dinge werden so an der Bevölkerung vorbei ausgeführt. Nicht nur Bauprojekte sind für die Bevölkerung interessant, auch im Bereich Soziales, Schulen, Jugend-/Kinder-, Alterskonzepte etc… Bei der Planung werden zudem Projekte von Privaten ausgeschlossen, auch wenn die Behörden davon Kenntnis haben und es für das Quartier von grosser Bedeutung ist. Auch Projekte des Bundes wie Nationalstrassen sind gemäss Gesetzentwurf nicht Teil der Mitwirkung.
Information und Kommunikation sind sehr wichtig. Um möglichst viele Quartierbewohner*innen zu erreichen, sollen Informationen einerseits von der Behördenseite und vor allem auch durch professionelle Strukturen geschehen. Die Quartierbevölkerung wird möglichst früh informiert. Idealerweise werden bereits im Vorprojektstadium Informationen organisiert. Der Ratschlag verweist immer wieder auf die jährlichen Planungssitzungen zwischen Stadtteilsekretariat und Behörden. Im Gesetz sollte folgerichtig ein Verweis darauf stehen. Meinungs- und Willensbildung muss auch für die Behörden gelten! Dies dient der Förderung der Identifikation mit dem Lebensraum. Nur so werden die Quartierbewohnerinnen und -bewohner auch ernst genommen.
Andererseits soll in Gegenrichtung auch die Quartierbevölkerung Anregungen einbringen und gegen die behördliche Haltung Meinungsbildung entwickeln können.
Bei Grossprojekten können die Partizipationsverfahren nicht beendet sein, wenn der Ratschlag im Grossen Rat abgeschlossen ist, sondern es ist erforderlich, dass die informelle Mitwirkung über die verschiedenen Planungsphasen hinweg gedacht und praktiziert wird und auch in die Betriebsphase Einzug hält.

§ 2 Formen von Partizipation

¹Die Partizipation kann in folgenden Formen erfolgen:

• a) Information: Bei Planungsvorhaben und Projekten, bei denen die Quartierbevölkerung besonders betroffen ist, erstellen die verantwortlichen Behörden eine Informationskampagne, die die unterschiedlichen Anspruchsgruppen im Quartier erreicht.
• b) Konsultation: Bei einer Konsultation stellt die zuständige Behörde ein Vorhaben vor, die Quartierbevölkerung äussert ihre Meinung und bringt Anregungen ein. Die zuständige Behörde muss die Anliegen der Quartierbewohner/innen auf ihre Machbarkeit hin prüfen und die Prüfungsergebnisse zeitnah begründen.
• c) Weiterführende Partizipation: Bei einer weiterführenden Partizipation bringt die Quartierbevölkerung im Rahmen eines Austauschprozesses Anliegen und Ideen ein.

²Es besteht ein Recht auf Information und Konsultation, jedoch kein Anspruch auf die Durchführung einer weiterführenden Partizipation.

Begründung

Die gängigen Konzepte informeller Mitwirkung im deutschsprachigen Raum basieren auf mindestens vier Partizipationsstufen. Information ist die grundlegende Basis für Mitwirkung und sollte daher zusätzlich aufgeführt werden. Auf dieser Grundlage können zur Information neben den gängigen Kommunikationsmitteln zusätzliche Mittel eingesetzt werden, damit diese in verschiedener Weise an die verschiedenen Bevölkerungsgruppen gelangt. Wenn die Information nicht adressat*innen-gerecht ausgestaltet ist, wird schon im Vorfeld viel Ausschluss generiert. Beispiele: Einfache Sprache; Information in verschiedenen Sprachen; unterschiedliche Informationskanäle bedienen, insbesondere unter Berücksichtigung der quartierspezifischen Informationskanäle; Förderung von digitalen Quartierplattformen etc.
Konsultation: Der Begriff «Anhörung» existiert als solcher in keinem gängigen Konzept von informeller Mitwirkung. Er schränkt in seiner Definition die Form/Methode der Konsultation ein, denn die Definition suggeriert eine Informationsveranstaltung mit ausschliessendem Charakter: «angehört» werden dann nur die Anwesenden. Konsultationen können und sollen hingegen in verschiedenen Formen stattfinden, damit unterschiedliche Gruppen partizipieren können.
Absatz 2 ist zu streichen, denn Anhörungen allein können eine Mitwirkung im Sinne von Mitgestaltung nicht garantieren. Sie sind sehr unverbindlich – was wie gewichtet wird und was einfliesst, ist intransparent. Deshalb muss ein Anspruch auf alle drei Partizipationsformen (Information, Konsultation, weiterführende Partizipation) im Einzelfall abgewogen und in die höchst mögliche Mitwirkung angestrebt werden. Die informelle Mitwirkung soll jedoch auf gegenseitiger Freiwilligkeit und Verfahrenskonsens beruhen. Ansonsten werden bei der informellen Mitwirkung zu grosse Erwartungen geweckt, was Partikularinteressen befördert und formale Entscheidungsprozesse torpedieren kann, Es muss also eine Mitwirkungskultur entwickelt werden, die die Zielsetzung der informellen Mitwirkung ins Zentrum stellt.

§ 3 Voraussetzungen für die Durchführung einer Partizipation

¹Eine Partizipation wird durchgeführt, wenn:

• a) die Quartierbevölkerung aufgrund einer räumlichen Nähe oder einer zu erwartenden Auswirkung des Vorhabens auf das gesellschaftliche Zusammenleben im Quartier oder den öffentlichen Raum von einem Vorhaben besonders betroffen ist, und
• b) innerhalb des Vorhabens für die zuständige Behörde ein ausreichender Handlungsspielraum besteht.

²Ein ausreichender Handlungsspielraum ist in der Regel gegeben bei Vorhaben mit Nutzungs- oder Funktionsänderungen, zum Beispiel bei Arealentwicklungen, Veränderungen von öffentlichen Plätzen, gestalterischen Interventionen oder Vorhaben im gesellschaftlichen Bereich, die Auswirkungen auf die Wohn- und Lebensqualität eines Quartiers haben können. Der Handlungsspielraum muss in jedem Verfahren mit verschiedenen Betroffenen ausgelotet werden.

Begründung

Der Handlungsspielraum orientiert sich neben den gesetzlichen und baurechtlichen Einschränkungen auch an der individuellen Erfahrbarkeit eines Lebensraumes. Nicht nur bauliche Veränderungen im Hoch- und Tiefbau können ein Quartier verändern – zum Guten und Schlechten -, sondern auch die Nutzung prägt ein Quartier (Verkehr, Lärm, soziale Mischung…etc.).

§ 4 Verfahren

¹Die für ein Vorhaben zuständige Behörde prüft, ob die Voraussetzungen für eine Partizipation gegeben sind, und informiert so früh wie möglich und angemessen über das Vorhaben. Die Verwaltung veröffentlicht regelmässig (1 x pro Monat) eine Liste mit den Vorhaben.
²Die Quartierbevölkerung kann bei der Fachstelle Stadtteilentwicklung Antrag auf Durchführung einer Partizipation stellen. Die Antragstellung erfolgt in der Regel über die mit informeller Mitwirkung beauftragten professionellen Quartierstrukturen.
³Die Entscheidung über die Durchführung einer weiterführenden Partizipation wird festgelegt durch die für das Vorhaben zuständigen Behörden zusammen mit der Kantons- und Stadt(teil)entwicklung. Die Entscheidung wird transparent kommuniziert und kann bei grösseren Vorhaben angefochten werden.

Begründung

Die Verfahren sollen Vertrauen schaffen, damit Projekte besser akzeptiert werden. Die Bevölkerung muss über alle Vorhaben frühzeitig informiert werden, damit sie rechtzeitig Einfluss nehmen können und nicht erst, wenn etwas im Kantonsblatt ausgeschrieben oder bei gesellschaftlichen Projekten bereits Änderungen eingeführt wurden. Die Transparenz der Entscheide ist wichtig.

§ 5 Zusammenarbeit mit einer Quartierorganisation

¹Die für ein Vorhaben zuständige Behörde sorgt dafür, dass die Quartierbevölkerung Kenntnis von der Partizipation hat und bezieht bei der Konzipierung und Umsetzung der Partizipation in der Regel eine politisch und konfessionell unabhängige Quartierorganisation ein. Konzipierung und Umsetzung geschieht in der Regel mit professionellen Strukturen und/oder neutralen Organisationen, die in den Quartieren vorhanden sind.
²Quartierorganisationen haben die Form eines Vereins im Sinne von Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 aufzuweisen und bezwecken den Kontakt und Austausch von Informationen mit und unter der Quartierbevölkerung.
³Eine schriftliche Vereinbarung zwischen Kanton und Quartierorganisation regelt den Auftrag und die Zusammenarbeit im Rahmen der Partizipation.

Begründung

Professionelle Strukturen im Sinne von Stadtteilsekretariaten sind Koordinationsstelle für sehr viele verschiedene Vereine und Organisationen in den Quartieren. Der Informationsfluss erreicht sehr viele Akteure in den Quartieren. Deshalb ist es ein Vorteil für partizipative Prozesse, solche Dachorganisationen zu stärken. Dies soll auch dazu beitragen, bei rivalisierenden Interessen innerhalb der Quartierbevölkerung eine Interessenabwägung vorzunehmen.

§ 6 Ergebnis der Partizipation

¹Nach Abschluss der Partizipation informiert die für das Vorhaben zuständige Behörde die beteiligte Quartierbevölkerung und die Quartierorganisationen in geeigneter Form und so rasch wie möglich, inwiefern die von ihr vorgebrachten Anliegen berücksichtigt werden.
²Es besteht kein Anspruch auf Berücksichtigung eines Anliegens durch die zuständige Behörde. Die Entscheidungshoheit liegt bei der für das Vorhaben zuständigen Behörde. Die getroffene Entscheidung muss aber rekursfähig begründet werden.

Begründung

Eine verbindliche Zeitangabe für die Information über das Ergebnis der Partizipation muss im Leitfaden folgen. Ausserdem ist die Entscheidung zu begründen. Gegen die Begründung der zuständigen Behörde muss die Möglichkeit eines Rekurses durch die Quartierorganisation oder von der Entscheidung direkt betroffene Quartierbewohner*innen vorgesehen werden.